Краткая история местного самоуправления

в Казахстане: традиции и тенденции

С.Л. Мидельский

Региональная Академия Менеджмента

(г. Павлодар, Казахстан)

История местного самоуправления на казахстанской земле насчитывает много столетий.

Его основы зародились в эпоху возникнове­ния родовых и племенных общин, когда складывался кочевой уклад жизни. Родовые старшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разбирать споры, формировать и командовать подразделениями воинов. При этом родовые общины обладали широкой автономией и значительным весом [1].

С возникновением в 1465 году на развалинах Золотой Орды Казахского ханства традиции степной демократии получили свое дальнейшее развитие. Впоследствии, при хане Тауке (1680 - 1718) они были юридически закреплены в знаменитом своде законов «Жеты Жарғы» («Семь правил», «Семь установлений») [2], что стало логическим развитием государственных реформ Тауке хана, направленных на достижение баланса всех ветвей власти: исполнительной (в лице султанов), представительной (советов – кенесов и народных собраний - курултаев) и судебной (биев – судей). «Жеты Жарғы» четко делили все сферы компетенции различных общественных и государственных институтов.

Именно Тауке хан создал ханский совет и совет биев в противовес наследственной аристократии, которая стремилась к фактической «приватизации» ими всей полноты власти. Советы биев превратились в важный государственный орган, осуществляющий прямые и обратные связи в системе властных отношений.

После распада в 1718 году Казахского ханства и поэтапного вхождения населенных казахами территорий в состав Российской империи царская администрация с целью эффективного управления краем в интересах центра пыталась распространить «вертикаль власти» на казахскую степь, над чем работали военно-бюрократические аппараты Оренбургского и Омского генерал-губернаторов. В результате реформы 1867-1868 гг. в Казахстане аулы, волости и округа стали административно-территориальными единицами Российской Империи, где «туземная администрация» была жестко интегрирована в управленческую «вертикаль». Однако, даже тогда насущные проблемы жизнеобеспечения населения Казахстана потребовали допустить элементы самоуправления в виде выборов из представителей знати аға-султанов окружных приказов и управителей областей, аульных старшин, а также судов биев с ограниченной юрисдикцией. С целью решения некоторых местных вопросов разрешались аульные и волостные сходы [3].

Таким образом, в XVIII, XIX и начале XX века, даже в условиях колониальной политики царского самодержавия в Казахстане существовала и развивалась степная демократия. Органы местного самоуправления были настолько влиятельными, что с их руководителями – аға-султанами – были вынуждены считаться даже царские чиновники. Выборы в самоуправление были чрезвычайно важными, победа в них – настолько принципиальным делом, что предвыборные баталии переходили порой в конфликты и порождали нездоровые страсти, столь красочно описанные, к примеру, в романе М. Ауэзова «Путь Абая». Однако, несмотря на вполне понятный недостаток цивилизованных методов политической борьбы среди кочевников-скотоводов, степное самоуправление сформировало именно демократический тип политической культуры, нашедший позднее свое яркое отражение в программных документах «Алаш-Орды».

Наиболее оптимальной формой демократического самоуправления для казахского общества лидеры движения «Алаш» считали не Советы, а земство. Многолетняя борьба А. Букейхана за его введение в Степном крае увенчалась успехом лишь после свержения самодержавия. Но из-за организационной неразберихи, нарастающего кризиса в управленческих структурах власти, недостатка средств введение его в Казахстане затягивалось. В то же время, оно наталкивалось на сопротивление Советов на местах [4].

Подобное сопротивление было не случайным. Ведь в отличие от стремительно большевизирующихся (и, соответственно, - радикализирую-щихся) Советов, нацеленных на коренное переустройство общества на абстрактных принципах экономического детерминизма (марксизма), чуждых населению казахской степи, лидеры движения «Алаш» ставили куда более конкретные цели: повышение грамотности, развитие национальной школы, формирование современной общей и особенно политико-правовой культуры; включение элиты и широких масс в реальный политический процесс через представительные органы, политические партии и общественные организации, органы управления и самоуправления [5].

Большевистский переворот 1917 года прервал развитие де­мократиче­ских тради­ций. Советская власть, проведя админист­ративно-территори­альное переустрой­ство в Казахстане, пресле­довало ту же цель, что и цар­ское правительство - эффек­тивное управление из центра в соответствии с задачами и требова­ниями центра. Но, в отличие от военно-полицейской бюрокра­тии Российской Империи, коммунистический режим не нуж­дался в помощниках и не позволял даже видимости самостоя­тельности «нацио­нальных окраин». С образованием Казахской ССР в 1936 г. статус союзной республики практически не изме­нил существующего централизованного, командно-администра­тивного управ­ления.

В Конституции Казахской ССР 1937 г. о местных органах управления ска­зано: «Органами государственной власти в об­ластях, районах, городах, поселках, селах и аулах являются Со­веты народных депутатов».

В статье 125 Конституции Казахской ССР 1978 г. определя­лось, что «орга­нами государственной власти в областях, районах, городах, городских районов, по­селках, селах, аулах являются со­ответствующие Советы депута­тов трудящихся».

Конституции Казахской ССР не допускали наличия мест­ного само­управле­ния. Тоталитарное государство, жестко регла­ментировавшее обще­ственно-полити­ческую жизнь, не могло до­пустить разделения властных полномочий и функций с негосу­дарственными институтами, каковыми по своей природе явля­ются органы местного самоуправления.

В Основных Законах не были заложены основы обществен­ного харак­тера местного самоуправления, советы практически являлись фасадом для партийной бюрократии. Кроме того, в ус­ловиях полной унификации обще­ственной жизни, ко­гда боль­шинство граждан были государственными слу­жащими, местным коллек­тивам было достаточно сложно инициировать создание самостоятельных структур.

В условиях огосударствления собственности и однопартий­ной идеоло­гии почти не оставалось возможностей для сколько-нибудь автономной роли местной власти и самодеятельности на­селения. Даже сами Советы так и не стали реальной представительной властью.

Однако, те малые ростки местного самоуправления, кото­рые имелись, государ­ство стремилось подробнее регламентиро­вать. Положения о това­рищеских судах, о наблюдательных ко­миссиях при исполкомах районных, городских и обла­стных Со­ветов, комиссиях по борьбе с пьянством, Поло­жение о комис­сиях по де­лам несовершеннолетних и т.д. утверждались на уровне Президиума Верховного Совета Казахской ССР.

В 1979 г. был принят Закон «О поселковом, сельском, ауль­ном Совете народ­ных депутатов Казахской ССР». Раздел V главы III этого Закона назы­вается: «Уча­стие населения в работе посел­кового, сельского, аульного Со­вета народных депу­татов. Общие собрания граждан, сельские сходы». В этом разделе закрепля­лось право сельских сходов обсуждать и решать во­просы само­обложения населения, юридически допускалось возложение на общественный сельский комитет выпол­нение отдельных поруче­ний испол­кома сельского (аульного) Совета на территории насе­ленного пункта. Таким образом, элементы местного самоуправ­ления зарожда­лись и отрабатыва­лись во многом благодаря ини­циативе и поддержке Совета на­родных депу­татов, а достигну­тый в этом отношении качественный уровень мест­ного само­управления сводился к участию населения в работе Совета.

29 декабря 1982 г. был принят Указ Президиума Верховного Со­вета Казах­ской ССР «Об утверждении Положения об общест­венных поселковых, сельских, ауль­ных, участковых, уличных, квартальных и домовых комите­тах».

20 февраля 1986 г. принят Указ Президиума Верховного Со­вета Казах­ской ССР «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в Казахской ССР».

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих нача­лах местного само­управления и местного хозяйства в СССР».

Этот закон явился важным этапом создания базы для демо­кратиза­ции власти на местах. Им было устранено двойное под­чинение Советов, а демократический централизм в деятельно­сти Советов был заменен прин­ципом самостоятельности и неза­висимости Совета народных депутатов.

Весьма знаменательно, что на этом этапе намечалось устано­вить дого­ворные начала во взаимоотношениях между звеньями системы мест­ного самоуправления (ст. 6 данного за­кона).

15 декабря 1990 г. был принят Закон «О собственности в Ка­захской ССР». В соответствии с принятым Законом собствен­ность децентрализовы-валась и могла выступать в трех видах собственности: общесоюзной, рес­публиканской и местной (ком­мунальной). В статье 20 в качестве субъекта коммунальной соб­ственности од­нозначно определялась административно-терри­ториальная единица, от имени на­селения которой местные Со­веты осуществляли владение, пользование и распоря­жение имуществом комму­нальной собственности.

Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоря­жение иму­ществом, входящим в респуб­ликанскую собственность.

Советы тем самым превращались в одну из централизован­ных полити­ческих арен борьбы нового со старым, за реформи­рование всего го­сударственного строя.

15 февраля 1991 г. был принят Закон Казахской ССР «О ме­стном само­управле­нии и местных Советов народных депутатов Казахской ССР».

В нем конкретно говорилось о характере необходимой базы для разви­тия в Казахстане местного самоуправления. Если в союзных началах она формировалась несколько обтекаемо, как соответствующая материаль­ная и финансовая база, то в Законе «О местном самоуправлении и местных Советов народных депу­татов Ка­захской ССР» прямо закреплялась их собст­венная мате­риально-финансовая база, которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправле­ния.

В статье 3 принятого Закона закреплялся принцип верховен­ства пред­стави­тельных органов, а председатель мест­ного Совета становился од­новременно пред­седателем исполни­тельного комитета.

Статья 9 Закона устанавливала внесудебный порядок рас­смотрения и разреше­ния разногласий, возникающих между ме­стными Советами раз­личных уровней, по вопросам их компе­тенции и принадлежности имуще­ства, находяще­гося в комму­нальной собственности, а также разграничения доходов между их бюджетами. Прерогатива рассматривать и решать такие во­просы была закреплена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же Законом допускались дого­ворные отношения и отношения делеги­рования полномочий по взаимному согла­сию между Советами.

По существу, Закон «О местном самоуправлении и местных Советов народ­ных депутатов Казахской ССР» был первым офи­циальным государст­венным актом, учреждающим местное са­моуправление в Казахстане, од­нако в нем нашла отраже­ние со­ветская практика государственного строи­тельства: отсутство­вала грань ме­жду местным государственным управле­нием и ме­стным самоуправлением, а сами понятия порой подменялись.

Ясно, что в начале 1991 г. концепция местного самоуправле­ния в Ка­захстане еще не могла исходить из другого понимания этого института, нежели к непрерыв­ной системы, включающей, наряду с органами терри­ториального общественного самоуправ­ления, формами непосредственной демократии населения (ме­стные ре­ферендумы, собрания, сходы, конфе­ренции граждан и др.), также и местные Со­веты народных депутатов.

Однако объективности ради необходимо отметить, что дан­ный Закон внес определенную лепту в разрушение партийного господства, а Советы в некоторых вопросах стали приобретать широкие полномочия. Многие ли­деры союзных рес­публик в пе­риод соперничества с централизованной вла­стью находили ве­сомых союзников в лице Советов.

Тем не менее, все это были лишь временные полумеры. Лишь обретение в 1991 году Казахстаном суверенитета и государственной независимости открыло путь долгому, сложному и противоречивому процессу восстановления системы местного самоуправления на казахской земле.

В настоящее время правовой основой местного самоуправления в Казахстане являются Конституция РК (статья 89), Закон РК от 23 января 2001 года «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» (с многочисленными корректировками, изменениями и дополнениями) и Указ Президента РК «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» от 28 ноября 2012 года № 438.

Одним из последних крупных шагов по развитию местного самоуправления стала кампания выборов акимов (глав местных администраций) в почти 2,5 тыс. городах районного значения, сельских округах, поселках и селах Казахстана. Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития местного самоуправления» был подписан в июне 2013 года и наделил акимов городов районного значения, поселков, аулов (сел), аульных (сельских) округов дополнительными полномочиями по формированию доходных источников, утверждению планов поступлений и расходов денег местного самоуправления после голосования с собранием местного сообщества, открытию в уполномоченном органе по исполнению бюджета контрольного счета наличности, предоставлению переданного районного коммунального имущества в имущественный наем физическим лицам и негосударственным юридическим лицам без права выкупа [6].

Между тем, ряд ключевых проблем местного самоуправления к настоящему времени остается нерешенным. Это, в первую очередь:

1. Наделение малых городов, поселков, сел и сельских округов самостоятельными бюджетами и внесение соответствующих изменений в налоговое законодательство, перераспределяющее направление налоговых поступлений по преимуществу в местные бюджеты.

2. Пересмотр перечня государственных функций, прав и полномочий в сторону их децентрализации.

3. Реформа избирательного законодательства.

Основными тенденциями и рисками местного самоуправления на сегодняшний день являются [7]:

1. Выработка баланса между доступными органам местного самоуправления финансовыми средствами, объемом делегируемой им ответственности и размерами их реальных властных полномочий. Не секрет, что при разграничении властных полномочий между областными, районными и местными органами власти верхние уровни будут крайне заинтересованы в максимальной концентрации организационно-распорядительных, разрешительных и контролирующих функций (и связанных с ними материально-финансовых ресурсов) на своем уровне, в то время как нижние уровни самоуправления будут нуждаться в большем количестве полномочий для оперативного управления на местах. Можно предположить, что в первую очередь это коснется земельных вопросов и вопросов распределения субвенций в регионах.

2. Неравномерность развития территорий. Если районы с развитым сельским хозяйством, действующими местными промыслами, богатые природными ресурсами, привлекательные туристскими достопримечатель-ностями или санаторно-курортными возможностями, несомненно, быстро выиграют от введения подлинного местного самоуправления, то малонаселенные районы с суровым пустынным или полупустынным климатом и депрессивным сельским хозяйством, без серьезных компенсаторных мер, несомненно, в краткосрочной перспективе проиграют. Соответственно, актуальной задачей является выработка мер выравнивания уровня жизни различных территорий, не сводящихся к централизованно-административному перераспределению ресурсов и не порождающих иждивенческо-патерналистских настроений.

3. Эффективный и прозрачный механизм выборности органов местного самоуправления. Основной проблемой здесь, скорее всего, является вопрос глубокой зависимости избирательного процесса в РК от исполнительной власти. Одними из наиболее часто встречающихся рекомендаций по преодолению этих проблем являются частая ротация назначаемых местных руководителей и активная информационная работа по популяризации идей местного самоуправления среди населения, информирования о роли населения в создании и надзоре за системой самоуправления. По всей видимости, в дополнение к ним необходимо также законодательное определение четких минимальных требований к кандидатурам, предлагаемым районным руководством к избранию акимами, а также проработка вопросов создания и квалификационной подготовки местных кадровых резервов. Существенным подспорьем станет грамотная и нешаблонная популяризация в СМИ реальных «историй успеха» самоуправляемых местных сообществ, призванная преодолеть доминирующую общественную пассивность и неверие населения в возможность что-либо изменить своими силами.

4. Подотчетность и оценка эффективности органов самоуправления. Система оценки работы органов местного самоуправления, по мнению экспертов, должна быть замкнута как на местные представительные органы, так и непосредственно на население. Помимо законодательно закрепленной процедуры отчетности органов местного самоуправления перед районными маслихатами (местными представительными органами) необходимо усилить процедуру их оценки непосредственно избирателями региона. Это могло бы осуществляться, к примеру, через введение системы рейтингов местных руководителей. Рейтинги должны формироваться на основе равного доступа избирателей к оценке деятельности руководителей, например, посредством проведения ежегодных опросов населения в рамках годовых планов работ районных или городских маслихатов.

Существенным требованием может явиться разработка механизмов, обеспечивающих прозрачность деятельности местных органов власти. Например, свободное участие граждан, представителей общественных организаций и представителей СМИ в заседаниях районных и местных акиматов (администраций), разработка механизмов информирования местного населения о проводимых заседаниях, их повестке и ознакомления заинтересованных лиц с принятыми на них решениями. И конечно, в случае законодательной формализации вопросов местного бюджетирования необходимы механизмы, которые бы устанавливали прозрачность параметров местных бюджетов и бюджетных программ, мониторинг и подотчетность исполнения бюджетов органами самоуправления перед местным населением (по крайней мере – перед активной и заинтересованной его частью).

В заключение необходимо отметить, что успешность реформирования системы самоуправления в Казахстане зависит от того, насколько комплексно будут проработаны все вышеуказанные аспекты в совокупности. В случае недостаточной проработки хотя бы одного из этих аспектов, развитие самоуправления на местах будет остановлено либо приведет к нежелательным результатам.

Конечно, двигателем реформирования системы самоуправления не может служить исполнительная власть, которая будет заинтересована в делегировании наиболее трудоемких и затратных компетенций на нижние уровни, максимально удерживая при себе властные рычаги, полномочия и ресурсы.

Основной движущей силой развития самоуправления может стать та часть местного населения, которая в полной мере осознает новые возможности и личную ответственность за собственное будущее [8].

Следует согласиться с мнением ряда казахстанских ученых, в частности А.К. Бисембаева, считающего, что «отсутствие практического опыта самоорганизации и свободной реализации инициативы, а также психологической раскрепощенности населения является серьезным препятствием на пути развития местного самоуправления. Местное самоуправление в своем развитии должно опираться на институты гражданского общества, систему форм и методов гражданского участия» [9].

Список использованной литературы:

1. Жумадилова А. «Сущность и природа местного самоуправления в Республике Казахстан» // Правовая реформа в Казахстане. № 3, 2003.

2. Кляшторный С. Г., Султанов Т.И. Казахстан. Летопись трёх тысячелетий. СПб., 1992.

3. Мидельский С.Л. Становление местного самоуправления в Казахстане и мировой опыт. Павлодар: Павлодарский региональный центр переподготовки и повышения квалификации государственных служащих акимата Павлодарской области, 2007.

4. Жизнь и смерть лидера Алаш Орды / [Электронный ресурс]: http://www.elimai.kz/zhizn-i-smert-lidera-alash-ordy.html

5. Д. Аманжолова Партия Алаш. Истоки национальной демократии / [Электронный ресурс]: http://www.elimai.kz/istoki-nacionalnoj-demokratii.html

6. Избраны акимы в 2454 городах районного значения, сельских округах, поселках и селах Казахстана / [Электронный ресурс] Новости – Казахстан. Агентство международной информации: http://www.newskaz.ru/regions/20130810/5418831.html

7. Мусабеков Т. О концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан. Агентство по исследованию рентабельности инвестиций, Астана, 2013.

8. Мидельский С.Л. Местное самоуправление в Казахстане: традиции, проблемы и вызовы времени // Материалы II Межрегиональной научно-практической конференции «Развитие человеческого капитала в XXI веке: Психология. Педагогика. Управление» 29-30 октября 2013 года. Ассоциация образовательных учреждений «Международный Восточно-Европейский университет», Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Восточно-Европейский институт», Ижевск, 2013 г.

9. Бисенбаев А.К. Становление местного самоуправления и мен­тальность населения Казахстана // О местном самоуправлении: реалии, проблемы, перспективы. Информационно-аналитический бюллетень № 4, Астана, 2000.